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全国资源型城市可持续发展规划

来源:  点击:0  发布时间:2013/12/10 11:06:25
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《国务院关于印发全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)的通知》

国发〔2013〕45号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  现将《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》印发给你们,请认真贯彻执行。

                         国务院
                       2013年11月12日
  (此件公开发布)

全国资源型城市可持续发展规划
(2013-2020年)

  资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市(包括地级市、地区等地级行政区和县级市、县等县级行政区)。资源型城市作为我国重要的能源资源战略保障基地,是国民经济持续健康发展的重要支撑。促进资源型城市可持续发展,是加快转变经济发展方式、实现全面建成小康社会奋斗目标的必然要求,也是促进区域协调发展、统筹推进新型工业化和新型城镇化、维护社会和谐稳定、建设生态文明的重要任务。本规划根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《全国主体功能区规划》等编制,是指导全国各类资源型城市可持续发展和编制相关规划的重要依据。
  规划范围包括262个资源型城市,其中地级行政区(包括地级市、地区、自治州、盟等)126个,县级市62个,县(包括自治县、林区等)58个,市辖区(开发区、管理区)16个。
  规划期为2013—2020年。
  一、规划背景
  我国资源型城市数量多、分布广,历史贡献巨大、现实地位突出。新中国成立以来,资源型城市累计生产原煤529亿吨、原油55亿吨、铁矿石58亿吨、木材20亿立方米,“一五”时期156个国家重点建设项目中有53个布局在资源型城市,占总投资额的近50%,为建立我国独立完整的工业体系、促进国民经济发展作出了历史性的贡献。
  2001年以来,在党中央、国务院坚强领导和各方面共同努力下,以资源枯竭城市转型为突破口的资源型城市可持续发展工作取得了阶段性成果,政策体系逐步完善,工作机制初步建立,资源枯竭城市经济社会发展重现生机与活力。
  但是,当前国际政治经济不确定性、不稳定性上升,国内经济发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出,由于内外部因素叠加,新旧矛盾交织,资源型城市可持续发展面临严峻挑战,加快转变经济发展方式的任务十分艰巨。
  资源枯竭城市历史遗留问题依然严重,转型发展内生动力不强。尚有近7000万平方米棚户区需要改造,约14万公顷沉陷区需要治理,失业矿工人数达60多万,城市低保人数超过180万。产业发展对资源的依赖性依然较强,采掘业占二次产业的比重超过20%,现代制造业、高技术产业等处于起步阶段。人才、资金等要素集聚能力弱,创新水平低,进一步发展接续替代产业的支撑保障能力严重不足。
  资源富集地区新矛盾显现,可持续发展压力较大。部分地区开发强度过大,资源综合利用水平低。生态环境破坏严重,新的地质灾害隐患不断出现。高耗能、高污染、高排放项目低水平重复建设,接续替代产业发展滞后。资源开发、征地拆迁等引发的利益分配矛盾较多,维稳压力大。资源开发与经济社会发展、生态环境保护之间不平衡、不协调的矛盾突出。
  促进资源型城市可持续发展的长效机制亟待完善,改革任务艰巨。资源开发行为方式有待进一步规范,调控监管机制有待健全,反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本等的资源性产品价格形成机制尚未完全形成。资源开发企业在资源补偿、生态建设和环境整治、安全生产及职业病防治等方面的主体责任仍未落实到位。扶持接续替代产业发展的政策体系不够完善,支持力度不足。资源收益分配改革涉及深层次的利益格局调整,矛盾错综复杂。
  促进资源型城市可持续发展,对于维护国家能源资源安全、推动新型工业化和新型城镇化、促进社会和谐稳定和民族团结、建设资源节约和环境友好型社会具有重要意义。目前,我国已经进入了全面建成小康社会的决定性阶段,对资源型城市可持续发展提出了新的要求,迫切需要统筹规划、协调推进。
  二、总体要求
  
(一)指导思想。
  以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻落实党的十八大精神,按照“五位一体”总布局,以加快转变经济发展方式为主线,进一步深化改革开放,依靠体制机制创新,统筹推进新型工业化和新型城镇化,培育壮大接续替代产业,加强生态环境保护和治理,保障和改善民生,建立健全可持续发展长效机制;坚持统筹协调、分类指导,努力化解历史遗留问题,破除城市内部二元结构,加快资源枯竭城市转型发展,有序开发综合利用资源,提升城市综合服务功能,促进资源富集地区协调发展,走出一条有中国特色的资源型城市可持续发展之路。
  
(二)基本原则。
  分类引导,特色发展。根据资源保障能力和经济社会可持续发展能力对资源型城市进行科学分类,将资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四种类型,明确不同类型城市的发展方向和重点任务,引导各类城市探索各具特色的发展模式。
  有序开发,协调发展。牢固树立生态文明理念,加强资源开发规划和管理,严格准入条件,引导资源规模化、集约化开发,提高资源节约和综合利用水平,强化生态保护和环境整治,推进绿色发展、循环发展、低碳发展,实现资源开发与城市发展的良性互动。
  优化结构,协同发展。坚持把经济结构转型升级作为加快资源型城市可持续发展的主攻方向,充分发挥市场机制作用,改造提升传统资源型产业、发展绿色矿业,培育壮大接续替代产业,加快发展现代服务业,鼓励发展战略性新兴产业,推进资源型城市由单一的资源型经济向多元经济转变。
  民生为本,和谐发展。以解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题为突破口,千方百计扩大就业,大力改善人居环境,加快健全基本公共服务体系,使资源型城市广大人民群众共享改革发展成果,促进社会和谐稳定。
  
(三)规划目标。
  到2020年,资源枯竭城市历史遗留问题基本解决,可持续发展能力显著增强,转型任务基本完成。资源富集地区资源开发与经济社会发展、生态环境保护相协调的格局基本形成。转变经济发展方式取得实质性进展,建立健全促进资源型城市可持续发展的长效机制。
  资源保障有力。资源集约利用水平显著提高,资源产出率提高25个百分点,形成一批重要矿产资源接续基地,重要矿产资源保障能力明显提升,重点国有林区森林面积和蓄积量稳步增长,资源保障主体地位进一步巩固。
  经济活力迸发。资源性产品附加值大幅提升,接续替代产业成为支柱产业,增加值占地区生产总值比重提高6个百分点,服务业发展水平明显提高,多元化产业体系全面建立,产业竞争力显著增强。国有企业改革任务基本完成,非公有制经济和中小企业快速发展,形成多种所有制经济平等竞争、共同发展的新局面。
  人居环境优美。矿山地质环境得到有效保护,历史遗留矿山地质环境问题的恢复治理率大幅提高,因矿山开采新损毁的土地得以全面复垦利用,新建和生产矿区不欠新账。主要污染物排放总量大幅减少,重金属污染得到有效控制。重点地区生态功能得到显著恢复。城市基础设施进一步完善,综合服务功能不断增强,生态环境质量显著提升,形成一批山水园林城市、生态宜居城市。
  社会和谐进步。就业规模持续扩大,基本公共服务体系逐步完善,养老、医疗、工伤、失业等社会保障水平不断提高,住房条件明显改善。城乡居民收入增幅高于全国平均水平,低收入人群的基本生活得到切实保障。文化事业繁荣发展,矿区、林区宝贵的精神文化财富得到保护传承。

专栏1 全国资源型城市可持续发展主要指标

指  标

2012

2015

2020

年均增长

一、经济发展

地区生产总值(万亿元)

15.7

19.8

29.1

8%

采矿业增加值占地区生产总值比重(%)

12.8

11.3

8.8

[-4]

服务业增加值占地区生产总值比重(%)

32

35

40

[8]

二、民生改善

城镇居民人均可支配收入(元)

16033

>20200

>29700

>8%

农村居民人均纯收入(元)

7607

>9600

>14100

>8%

城镇登记失业率(%)

4.5

<5

<5

棚户区改造完成率(%)

>95

100

单位地区生产总值生产安全事故死亡率降低(%)

[60]

三、资源保障

新增重要矿产资源接续基地(处)

[20]

资源产出率提高(%)

[25]

森工城市森林覆盖率(%)

62

62.6

63.6

[1.6]

四、生态环境保护

历史遗留矿山地质环境恢复治理率(%)

28

35

45

[17]

单位国内生产总值能源消耗降低(%)

[28]

主要污染物排放总量减少(%)

化学需氧量

[15]

二氧化硫

[15]

氨氮

[17]

氮氧化物

[17]

  注:[ ]内为到2020年的累计数。有关约束性指标以国家或相关地区下达的为准。
  (四)发展机制。
  实现资源型城市可持续发展目标,必须从根本上破解经济社会发展中存在的体制性、机制性矛盾,统筹兼顾,改革创新,加快构建有利于可持续发展的长效机制。
  开发秩序约束机制。严格执行矿产资源勘查开发准入和分区管理制度,优化资源勘查开发布局和结构,大力发展绿色矿业,调控引导开发时序和强度,构建集约、高效、协调的资源开发格局。研究建立资源开发与城市可持续发展协调评价制度,开展可持续发展预警与调控,促进资源开发和城市发展相协调。严格执行环境影响评价和“三同时”制度(即防治污染措施必须与建设项目主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用),强化同步恢复治理。严格执行森林采伐限额,控制森林资源采伐强度。
  产品价格形成机制。深化矿产资源有偿使用制度改革,科学制定资源性产品成本的财务核算办法,把矿业权取得、资源开采、环境治理、生态修复、安全生产投入、基础设施建设等费用列入资源性产品成本构成,建立健全能够灵活反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的资源性产品价格形成机制。
  资源开发补偿机制。按照“谁开发、谁保护,谁受益、谁补偿,谁污染、谁治理,谁破坏、谁修复”的原则,监督资源开发主体承担资源补偿、生态建设和环境整治等方面的责任和义务,将企业生态环境恢复治理成本内部化。对资源衰竭的城市,国家给予必要的资金和政策支持。建立资源产地储备补偿机制,完善森林生态效益补偿制度。
  利益分配共享机制。合理调整矿产资源有偿使用收入中央和地方的分配比例关系,推进资源税改革,完善计征方式,促进资源开发收益向资源型城市倾斜。坚持以人为本,以保障和改善民生为重点,优化资源收益分配关系,探索建立合理的利益保障机制,支持改善资源产地居民生产生活条件,共享资源开发成果,努力实现居民收入增长和经济发展同步提高。
  接续替代产业扶持机制。国家的重大产业项目布局适当向资源型城市倾斜。对符合条件的接续替代产业龙头企业、集群在项目审核、土地利用、贷款融资、技术开发等方面给予支持,引导资源型城市因地制宜探索各具特色的产业发展模式。将发挥政府投资带动作用与激发市场活力相结合,在建立稳定的财政投入增长机制同时,引导和鼓励各类生产要素向接续替代产业集聚。
  三、分类引导各类城市科学发展
  资源型城市数量众多,资源开发处于不同阶段,经济社会发展水平差异较大,面临的矛盾和问题不尽相同。遵循分类指导、特色发展的原则,根据资源保障能力和可持续发展能力差异,本规划将资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四种类型,明确各类城市的发展方向和重点任务。
  
(一)规范成长型城市有序发展。
  成长型城市资源开发处于上升阶段,资源保障潜力大,经济社会发展后劲足,是我国能源资源的供给和后备基地。应规范资源开发秩序,形成一批重要矿产资源战略接续基地。提高资源开发企业的准入门槛,合理确定资源开发强度,严格环境影响评价,将企业生态环境恢复治理成本内部化。提高资源深加工水平,加快完善上下游产业配套,积极谋划布局战略性新兴产业,加快推进新型工业化。着眼长远,科学规划,合理处理资源开发与城市发展之间的关系,使新型工业化与新型城镇化同步协调发展。
  
(二)推动成熟型城市跨越发展。
  成熟型城市资源开发处于稳定阶段,资源保障能力强,经济社会发展水平较高,是现阶段我国能源资源安全保障的核心区。应高效开发利用资源,提高资源型产业技术水平,延伸产业链条,加快培育一批资源深加工龙头企业和产业集群。积极推进产业结构调整升级,尽快形成若干支柱型接续替代产业。高度重视生态环境问题,将企业生态环境恢复治理成本内部化,切实做好矿山地质环境治理和矿区土地复垦。大力保障和改善民生,加快发展社会事业,提升基本公共服务水平,完善城市功能,提高城镇化质量。
  
(三)支持衰退型城市转型发展。
  衰退型城市资源趋于枯竭,经济发展滞后,民生问题突出,生态环境压力大,是加快转变经济发展方式的重点难点地区。应着力破除城市内部二元结构,化解历史遗留问题,千方百计促进失业矿工再就业,积极推进棚户区改造,加快废弃矿坑、沉陷区等地质灾害隐患综合治理。加大政策支持力度,大力扶持接续替代产业发展,逐步增强可持续发展能力。
  
(四)引导再生型城市创新发展。
  再生型城市基本摆脱了资源依赖,经济社会开始步入良性发展轨道,是资源型城市转变经济发展方式的先行区。应进一步优化经济结构,提高经济发展的质量和效益,深化对外开放和科技创新水平,改造提升传统产业,培育发展战略性新兴产业,加快发展现代服务业。加大民生投入,推进基本公共服务均等化。完善城市功能,提高城市品位,形成一批区域中心城市、生态宜居城市、著名旅游城市。
  四、有序开发综合利用资源
  坚持有序开发、高效利用、科学调控、优化布局,努力增强资源保障能力,促进资源开发利用与城市经济社会协调发展。
  
(一)加大矿产资源勘查力度。
  提高成熟型和成长型城市资源保障能力。重点围绕资源富集地区开展矿产资源潜力评价、储量利用调查和矿业权核查,全面掌握矿产资源储量和开发潜力。在成矿条件有利、资源潜力较大、勘查程度总体较低的资源型城市,圈定找矿靶区,开展后续矿产资源勘查,争取发现新的矿产地。用8—10年时间,新建一批石油、天然气、铀、铁、铜、铝、钾盐等重要矿产勘查开发基地,形成一批重要矿产资源战略接续区。
  推进衰退型城市接替资源找矿。加大资金投入,中央和省级财政专项资金、地质勘查基金向衰退型城市倾斜。加大矿山深部和外围找矿力度,重点围绕老矿区开展深部资源潜力评价,推进重要固体矿产工业矿体的深度勘查。优先在成矿条件有利、找矿前景好、市场需求大的资源危机矿山实施接替资源找矿项目,力争发现一批具有较大规模的隐伏矿床,延长矿山服务年限。
  
(二)统筹重要资源开发与保护。
  有序提高重要资源生产能力。重点加强石油、天然气、铀、铁、铜、铝、钾盐等资源开采力度。根据资源供需形势和开发利用条件,加快推进成长型和成熟型城市资源开发基地建设,鼓励与资源储量规模相适应的规模化经营,提升机械化开采水平。深入挖掘衰退型城市资源潜力,加大稳产改造力度,延缓大中型危机矿山产量递减速度,促进新老矿山有序接替。
  加强重要优势资源储备与保护。选择部分资源富集地区,加快建设石油、特殊煤种和稀缺煤种、铜、铬、锰、钨、稀土等重点矿种矿产地储备体系。合理调控稀土、钨、锑等优势矿种开采总量,严厉打击非法违法开采和超指标开采。强化森工城市重点林区森林管护与保护,2015年起全面停止大小兴安岭、长白山林区的天然林主伐,建设国家木材战略资源后备基地。

专栏2 重要资源供应和后备基地

石油后备基地:唐山市、榆林市、克拉玛依市、鄯善县等。
天然气后备基地:鄂尔多斯市、延安市、庆阳市、库尔勒市等。
煤炭后备基地:呼伦贝尔市、六盘水市、榆林市、哈密市、鄂尔多斯市等。
铜矿后备基地:金昌市、德兴市、哈巴河县、垣曲县等。
铝土矿后备基地:孝义市、百色市、清镇市、陕县等。
钨矿后备基地:郴州市、栾川县等。
锡矿后备基地:河池市、马关县等。
锑矿后备基地:桃江县、晴隆县等。
稀土矿后备基地:包头市、赣州市、韶关市、凉山彝族自治州等。
木材后备基地:大兴安岭地区、延边朝鲜族自治州、白山市、伊春市等。

  (三)优化资源开发布局。
  形成集约高效的资源开发格局。重点开采区主要在资源相对集中、开发利用条件好、环境容量较大的成长型和成熟型城市布局,创新资源开发模式,积极引导和支持各类生产要素集聚,着力促进大中型矿产地整装开发,实现资源的规模开发和集约利用。支持资源枯竭城市矿山企业开发利用区外、境外资源,为本地资源深加工产业寻找原料后备基地,鼓励中小型矿企实施兼并重组。落实主体功能区规划要求,严格限制重点生态功能区和生态脆弱地区矿产资源开发,逐步减少矿山数量,禁止新建可能对生态环境产生不可恢复破坏性影响的矿产资源开采项目。
  统筹推进资源开发与城市发展。新建资源开发项目必须符合矿产资源规划和土地利用总体规划,并与城市总体规划相衔接。尽可能依托现有城市产业园区作为后勤保障和资源加工基地,避免形成新的孤立居民点和工矿区。引导已有资源开发项目逐步有序退出城区,及时实施地质环境修复和绿化。合理确定矿区周边安全距离,在城市规划区、交通干线沿线以及基本农田保护区范围内,禁止露天开采矿产资源,严格控制地下开采。资源开发时,要严格开展环境影响评价,最大限度减少资源开发对居民生活的影响和生态空间占用,努力形成与城市发展相协调的资源开发模式。
  
(四)促进资源节约与综合利用。
  提高矿产资源采选回收水平。严格实施矿产资源采选回收率准入管理,从严制定开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率等新建矿山、油田准入标准,并对生产矿山、油田进行定期监督检查。严格执行《矿产资源节约与综合利用鼓励、限制和淘汰技术目录》,引导资源开采企业使用先进适用工艺技术,切实提高矿产资源采选回收水平。充分利用低品位、共伴生矿产资源,重点加强有色金属、贵金属、稀有稀散元素矿产等共伴生矿产采选回收。
  强化废弃物综合利用。研究推广先进适用的尾矿、煤矸石、粉煤灰和冶炼废渣等综合利用工艺技术。在资源开发同时,以煤矸石、尾矿等产生量多、利用潜力大的矿山废弃物为重点,配套建设综合利用项目,努力做到边产生、边利用。要因地制宜发展综合利用产业,积极消纳遗存废弃物。森工城市要提高林木采伐、造材、加工剩余物及废旧木质材料的综合利用水平,实现林木资源的多环节加工增值。支持资源型城市建设资源综合利用示范工程(基地)。
  
(五)发展绿色矿业。
  转变矿业发展方式。将绿色矿业理念贯穿于资源开发利用全过程,坚持开采方式科学化、资源利用高效化、企业管理规范化、生产工艺环保化、矿山环境生态化的基本要求,促进资源合理利用、节能减排、生态环境保护和矿地和谐,实现资源开发的经济效益、生态效益和社会效益协调统一。
  建设绿色矿山。改革创新资源管理制度,逐步完善分地域、分行业的绿色矿山建设标准,不断提高矿山建设的标准和水平,严格资源开发准入和监管,使新建矿山按照绿色矿山的标准进行规划、设计和建设。对生产矿山进一步加强监督,督促矿山企业按照绿色矿山建设标准改进开发利用方式,切实落实企业责任。
  五、构建多元化产业体系
  依托资源型城市产业基础,发挥比较优势,大力发展接续替代产业,增强科技创新能力,积极推进新型工业化,提升产业竞争力,实现产业多元发展和优化升级。
  
(一)优化发展资源深加工产业。
  支持资源优势向经济优势转化,有序推进资源产业向下游延伸,大力发展循环经济。推动石油炼化一体化、煤电化一体化发展,有序发展现代煤化工,提高钢铁、有色金属深加工水平,发展绿色节能、高附加值的新型建材。统筹考虑资源、环境、市场等条件,支持成长型和成熟型城市打造若干产业链完整、特色鲜明、主业突出的资源深加工产业基地。淘汰落后产能,加快技术改造,提升产品档次和质量。推进森工城市发展木材精深加工,实现林木资源的多环节加工增值。
  
(二)培育壮大优势替代产业。
  适应市场需求变化和科技进步趋势,充分发挥比较优势,积极发展传统优势产业和战略性新兴产业,努力培育新的支柱产业。做大做强矿山、冶金等大型成套装备和工程机械等传统优势产业,培育发展化工装备、环保及综合利用装备制造产业,加快模具、关键零部件等配套产业发展。大力发展纳米材料、高性能稀土材料等新材料产业,鼓励发展可再生能源和清洁能源,在有条件的城市发展风电、光伏发电、生物质能等新能源产业。支持发展生物产业和节能环保产业。
  
(三)积极发展吸纳就业能力强的产业。
  坚持产业结构转型升级与扩大就业良性互动。大力发展带动就业能力强、市场前景好的劳动密集型产业,扶持一批形式多样的小型微型企业,重点解决困难群体就业问题,到2020年,累计吸纳500万失业矿工、林区失业工人、棚户区改造回迁居民及失地农民再就业。支持农牧资源丰富城市发展农牧产品深加工,鼓励森工城市依托特色林下资源发展食用菌、山野菜等绿色食品加工业。引导劳动力和原材料成本优势明显的城市发展纺织、服装、玩具、家电等消费品工业。加大技术改造投入,提高劳动密集型产品附加值。落实金融、税收等优惠政策,完善服务体系,营造促进小型微型企业健康发展的政策环境。

专栏3 吸纳就业产业重点培育工程